为深化医疗卫生体制改革，促进基层医疗卫生机构和公共卫生事业断不发展，适应人民群众日益增长的医药卫生需求，努力实现人民群众病有所医，根据《国务院关于印发医药卫生体制改革近期重点实施方案(2009-2011年)的通知》和《湖南省卫生厅、省财政厅关于印发〈湖南省基层医疗卫生机构综合配套改革试点工作方案〉的通知》(湘卫办发〔2009〕25号)文件要求，结合我县实际，全面推进各项医药卫生体制综合改革。

　　一、指导思想

　　以“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，认真贯彻《中共中央、国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》和《国务院办公厅关于印发医药卫生体制五项重点改革2011年度主要工作安排的通知》精神，改革和完善我县乡镇卫生院管理体制、服务模式、运行与补偿机制，提高公共医疗卫生服务的公平性和可及性，让人民群众享受到安全、有效、方便、价廉的基本医疗卫生服务，有效缓解群众看病难、看病贵的问题。

　　二、工作目标

　　确保“三零”，即服务零距离、药品零差率、医患零纠纷。实现“三全”，即城乡居民医保全覆盖、公共财政对政府举办的乡卫生院和社区卫生机构医护人员全覆盖、公共卫生服务城乡全覆盖。力争“三无”，即“卫生系统无债务、基本医疗卫生服务无盈利、无事故纠纷”。做到“三进”，即“健康文化进社区、健康知识进家庭、健康意识进人心”。具体做到“六化”：

　　1.公共卫生服务均等化。政府购买基本的公共卫生服务和重大公共卫生服务，免费向城乡居民提供，促进城乡基本公共卫生服务逐步均等化。

　　2.收支两条线管理规范化。完善基层医疗卫生机构的运行机制和补偿机制，建立科学合理的收支运行管理制度。

　　3.绩效考核立体化。建立完善服务效果评价体系，对服务数量、质量、群众满意度、社区群众健康水平等予以真实客观的评价。通过考核达到政府得民心、居民群众得实惠、医疗机构得发展的目的。

　　4.基本药物零差率化。基层医疗卫生机构全部配备、使用国家基本药物和省定非目录药品，并实行零差率销售。

　　5.卫生信息数字化。大力推进区域卫生信息化建设，以推进公共卫生、医疗、医保、药品、财务监管信息化建设为着力点，以建立个人健康档案为基础，加强信息标准化和公共服务信息平台建设，逐步实现统一高效、资源整合、互联互通、信息共享的卫生信息。

　　6.城乡机构建设标准化。按照标准化要求，完善社区卫生服务中心和社区卫生服务站的建设，加强乡卫生院、村卫生室建设和管理。

　　三、基本原则

　　公益性原则：坚持政府主导，强化政府在规划、筹资、制度、监管等方面的职责，维护基层医疗卫生机构公共医疗卫生的公益性。

　　实事求是原则：因地制宜，分类管理，促使基层医疗卫生机构管理体制、运行机制和服务模式既能符合经济社会发展实际，又能满足群众基本医疗卫生需求。

　　统筹协调原则：从全局出发，统筹协调实施收支两条线管理、购买公共卫生服务、药品零差率销售、绩效考核和建立居民健康档案等综合配套改革重点工作之间的关系，做到立足当前，着眼长远;统筹兼顾，突出重点;分步实施，协调开展。

　　四、工作任务

　　(一)政府购买基本公共卫生服务

　　1.政府购买基本公共卫生服务的内容。通过政府购买9大类基本公共卫生服务，有效促进基层医疗卫生机构体制机制转变。基层医疗卫生机构通过政府购买服务的方式获得公共卫生服务补助。

　　2.实现基本公共卫生服务的目标。逐步在全县建立居民健康档案，并实行规范管理。到2009年底，实现全县农村建档率达30%以上、城镇社区建档率达50%以上;到2010年，实现老年人、慢性病患者等重点人群的建档率达85%以上，基层医疗卫生机构定期为65岁以上老年人做健康检查，为3岁以下婴幼儿做生长发育检查，为孕产妇做产前检查和产后访视，为高血压、糖尿病、精神疾病、艾滋病、结核病患者提供防治指导服务。

　　3.增加重大公共卫生服务项目。继续实施结核病、艾滋病等重大疾病防控和国家免疫规划、农村妇女住院分娩等重大公共卫生服务项目。为农村孕产妇在县、乡(镇)级医疗卫生机构住院平产分娩实行全免费;为农村妇女开展妇科病免费普查;为农村育龄妇女在孕前和孕早期补服叶酸，预防新生儿出生缺陷;为15岁以下未免疫人群接种乙肝疫苗;为贫困白内障患者进行免费康复手术;大力建设无害化卫生厕所。

　　4.加强公共卫生服务能力建设。加强疾病预防控制机构、卫生监督机构、妇幼保健机构服务能力建设，提高重大疾病防治、突发公共卫生事件预测预警和处置能力。

　　5.保障公共卫生服务所需经费。县编委会核定乡镇卫生院、社区卫生服务中心人员编制，县财政局对核定的人员经费实行足额补助，对基层医疗卫生机构发展建设经费、公用经费和业务经费实行合理补助，对村卫生室、景区救护站的房屋维修费及人员工资给予适当补助。基层医疗卫生机构服务性收入上缴区财政并实行专户管理。基层医疗卫生机构按国家规定的基本公共卫生服务项目为城乡农(居)民免费提供基本公共卫生服务。

　　(二)实施收支两条线管理

　　按照“核定任务、核定收支、绩效考核补助”的原则，在基层医疗卫生机构实施收支两条线管理。

　　1.界定服务功能和范围。根据每个基层医疗卫生机构的服务人口、服务能力、工作量的变化趋势，重新界定其服务功能、任务和范围。

　　2.核定人员编制。按照《湖南省医疗卫生事业单位机构编制标准(试行)》(湘编办〔2009〕20号)文件精神，重新核定基层医疗卫生机构在岗人员的编制和身份，并严格实行全员聘用制，按照职能不断优化人员结构，建立能进能出的人力资源管理制度。

　　3.确定收支情况和补助标准。县财政统筹上级财政通过转移支付的基本公共卫生服务专项经费，并将利息、捐赠、资助等其它收入纳入本级财政预算，通过设立专帐进行管理。县财政局按照当年国家规定的水平对基层医疗卫生机构的人员(包括退休人员)落实工资和津补贴补助标准，并做到与绩效挂钩。县政府根据实际情况和当年财力对基层医疗卫生机构的基本建设、设施设备维护、急救保障、人员教育培训等经费给予专项安排。

　　4.严格财务管理。县卫生局成立基层医疗卫生机构会计核算中心，对基层医疗卫生机构的财物实行集中管理、分户核算，保证基层医疗卫生机构财务的相对独立性;对药品零差率和医疗收费实行有效监督，确保工资与绩效挂钩的顺利实施;对基层医疗卫生机构的运行成本，利用集中管理优势，实行临时统筹、统一调剂，确保各机构正常运行。

　　5.加强财务预算和资源运用管理。根据基层医疗卫生机构的财务收支、债权债务、人员编制、现有账户设置和性质等情况，编制科学规范的预算方案。

　　6.实施绩效挂钩。积极探索基层医疗卫生机构的收入分配激励机制，实行编内全员聘用制和工资津补贴绩效考核制，最大限度调动基层医疗卫生机构医务人员在提高医疗服务质量、增加服务人次、拓展服务范围、增收减支方面的工作积极性。

　　7.降低医疗费用。基层医疗卫生机构实行所有药品零差率销售，根据本地实际，各项医疗收费严格按照国家标准执行，严禁变相提高医疗卫生服务收费标准，切实减轻农(居)民医疗负担。

　　(三)实行药品零差率销售

　　1. 实行国家基本药物制度。基层医疗卫生机构根据国家基本药物管理办法和基本药物目录，实行基本药物制度。

　　2.初步建立基本药物供应保障体系。基层医疗卫生机构使用的药物均由省人民政府招投标确定的生产企业提供，由招标选择的配送企业统一配送。基层医疗卫生机构不再自行采购其它药物，严格实行所有药品零差率销售(县财政不予补贴)。

　　3.建立基本药物合理使用制度。基层医疗卫生机构全部配备并使用国家基本药物目录和省定非药物目录药品。基本药物全部纳入基本医疗保障药品报销目录和新农合报销目录，报销比例由县卫生局、县财政局、县劳动和社会保障局等相关部门共同确定。

　　4.建立科学规范的医药费用核算制度。基层医疗卫生机构会计核算中心建立健全会计核算制度，对基层医疗卫生机构进行医疗成本核算，对药品收入和医疗收入实行分项记账、分别核算。

　　(四)全面推行绩效考核制度

　　1.制订绩效考核管理方案。县卫生局、县财政局、县监察局、县人事局、县物价局(绩效考核领导小组)等部门根据基层医疗卫生机构的实际情况，在做好区域规划、规范岗位设置、制定岗位职责、明确岗位薪酬、全面实行人员聘用制的基础上研究制订绩效考核管理方案。

　　2.实施绩效考核。县卫生局负责对乡镇卫生院、社区卫生服务中心及其责任人履职尽责、工作开展情况进行考核测评，确定绩效考核结果。乡镇卫生院、社区卫生服务中心负责对单位医务人员和村卫生室、景区救护站进行绩效考核。

　　3.合理确定绩效工资。乡镇卫生院、社区卫生服务中心的人员工资由基本工资和绩效工资两部分组成。基本工资以个人档案工资为标准，绩效工资可分配总额按县财政部门规定的津补贴平均标准执行。村卫生室人员的工资由基础补助和绩效补助两部分组成，具体分配办法由县卫生局、县财政局、县监察局、县人事局、县物价局按照绩效计划、绩效目标、评判标准设定。

　　4.开展绩效评价。县绩效考核领导小组根据工作完成情况每半年对基层医疗卫生机构及其负责人量化考核一次。各基层医疗卫生机构每月对本单位、村卫生室人员考核一次，对考核结果进行绩效评价。县卫生局、县财政局把绩效评价结果作为对基层医疗卫生机构发放补助和绩效工资的依据，根据考核结果按月核拨经费。

　　(五)建立居民健康档案

　　1.建立城乡居民健康档案。基层医疗卫生机构通过入户服务、疾病筛查、健康体检等多种方式为辖区内常住居民建立健康档案，对健康档案实行分级建档、规范管理，并为建立了健康档案的居民及时填写、发放健康档案信息卡。

　　2.加强对健康档案的管理和使用。实行责任医师管理制度，切实加强档案管理。实行信息化管理制度，利用居民家庭健康档案信息管理系统，全面掌握居民健康状况，保证县、乡、村三级医疗卫生机构能够及时、有效地为居民提供医疗服务。

　　3.转变服务模式。以建立城乡居民健康档案为契机，促使基层医疗卫生机构进一步强化公共卫生服务理念，逐步完善基本医疗服务，重点抓好预防保健。

　　4.保障经费投入。居民健康档案的印制、建立、管理、维护和人员培训等相关费用纳入县财政安排的人均基本公共卫生服务经费等有关支出范围。县财政局要切实加强对公共卫生服务经费使用的监管，确保建档资金有效落实。

　　五、保障措施

　　(一)组织保障。成立新晃县基层医疗卫生机构综合配套改革领导小组，由县委书记任顾问，县人民政府县长任组长，县人民政府常务副县长、县委宣传部部长以及县人大、县政府、县政协分管县领导任副组长，县政府办、发改、财政、监察、卫生、审计、劳动、药监、物价、宣传、编办、人事、教育、民政、计生、广电、法制、总工会等部门负责人为成员。领导小组下设办公室，负责对此项工作的政策指导、组织协调、工作总结和配套政策的起草等。县医改办设在县卫生局，由卫生局局长兼任办公室主任。县委督查室、县政府督查室要加强对医改工作落实情况的督查，促使各项工作按计划、按进度完成。

　　各级各有关部门要在领导小组的统一领导下，从综合配套改革大局和广大人民群众的根本利益出发，明确工作任务，加强协调配合，认真履行职责。

　　县政府办：做好基层医疗卫生机构综合配套改革的指导、协调、督查等工作。

　　县发改局：加强基层医疗卫生服务体系的规划和建设，强化药品价格、医疗服务价格的监管。

　　县财政局：做好基层医疗卫生机构综合配套改革经费预算，保障医改配套资金和工作经费，加强对医改经费的分配、使用、服务效果的监督检查，确保医改资金使用的安全性、规范性和有效性。

　　县纪委监察局：负责对医疗卫生机构综合配套改革政策执行情况和相关职能部门履职情况进行监督，查处实施国家基本药物制度过程中的各种违规违纪行为。

　　县人事局：完善乡镇卫生院用人机制，落实卫生人才引进、人员晋升、聘用考核相关配套制度。

　　县编办：核定乡镇卫生院的性质和人员编制，研究制订我县基层医疗卫生机构的人员编制方案。

　　县物价局：负责加强基本药物零售指导价格执行情况的监管，牵头研究制定推进医药分开、逐步取消药品加成、增设药事服务费、调整医疗服务价格的政策。

　　县审计局：加大对医改专项经费的监督力度，适时开展医改经费审计，规范医改经费使用行为，提高医改经费使用效率。

　　县劳动和社会保障局：积极做好乡镇卫生院劳动用工制度的监管和协调，支持乡镇卫生院成为医疗保险、工伤保险、城镇职工医疗保险定点单位，联合县卫生局共同加强对定点医疗机构的监督和管理。

　　县食品药品监督管理局：切实加强药品监督管理相关工作。

　　县委宣传部：指导宣传工作的开展，协调宣传部门和新闻媒体，做好医改相关工作的宣传和舆论引导工作，把握正确的舆论导向，营造医改工作良好氛围。

　　县教育局：负责协助建立与医药卫生事业发展相适应的医学教育发展机制，建立健全医疗卫生人员培训机制。

　　县民政局：负责完善城乡医疗救助制度，鼓励和引导各类组织和个人发展社会慈善医疗救助，有效使用救助资金，协调处理老年人、残疾人、城乡低保对象、农村五保对象、重点优抚对象等群众医疗保障和服务的有关事项。

　　县人口计生局：负责涉及医改人口与计划生育服务工作的管理，研究并提出与计生有关的基本公共卫生服务内容，协助实施出生缺陷预防工作。

　　县政府法制办：负责研究审查医药卫生体制改革相关的县政府规范性文件草案。

　　县总工会：负责动员组织广大职工参与医改工作，研究并提出相关政策措施。

　　县卫生局：做好区域卫生规划工作，组织基层医疗卫生机构做好医改政策的宣传、培训和医改落实工作，进一步加强对基层医疗卫生机构的组织、监督和考核管理工作。

　　各乡、镇政府：负责乡、镇的基层医疗卫生机构综合配套改革的组织领导、宣传发动、提供场所、协调落实。

　　(二)财力保障。强化政府投入责任，县财政部门要切实落实投入政策，保障各项改革所需、保障卫生发展所需、保障解决民生所需，为基层医疗机构综合配套改革提供财力支持。

　　(三)人才保障。要选派精干力量，参与基层医疗卫生机构综合配套改革的组织实施工作。基层医疗卫生机构人员按照“定编、定岗、不定人”的原则，实行全员聘用、动态管理模式。加大卫生专业人才培训和招聘选调力度，改革管理干部选任机制和技术人员合理流动机制，改革基层卫生技术人员薪酬分配制度，为综合试点提供人才保障。

　　(四)制度保障。为确保综合改革的有效推进，通过定期召开专题会议研究基层医疗机构改革的有关问题，制订和出台支持基层医疗卫生机构改革和发展相关政策，用制度保障各项改革工作落实到位。

　　六、实施步骤

　　基层医疗卫生机构综合配套改革试点工作分为试点准备、宣传动员、全面实施、总结评估四个阶段。

　　第一阶段：试点准备阶段

　　开展基线调查。从县卫生局、县财政局、县人事局、县区编办等单位抽调专门工作人员，重点调查5家乡镇卫生院近两年来的日常运作、卫生资源配置、政府投入、债务等基本情况，分析基层医疗卫生机构经济运行情况、财务管理情况等。在开展基线调查的基础上，合理确定基层医疗卫生机构的人员编制、岗位，核定基层医疗卫生机构年收支基数，确定财政补助方式。

　　第二阶段：宣传动员阶段

　　1.制定和下发工作方案。由县人民政府下发《新晃县基层医疗卫生机构综合配套改革工作方案》、《新晃县购买公共卫生服务实施方案》、《新晃县基层医疗卫生机构收支两条线管理工作实施方案》，由县卫生局、县财政局、县监察局、县人事局、县物价局联合下发《新晃县基层医疗卫生机构绩效考核实施方案(试行)》，由县卫生局、县财政局、县物价局联合下发《新晃县基层医疗卫生机构药品零差率销售试点实施方案(试行)》，由县卫生局下发《新晃县农(居)民健康档案建设工作实施方案(试行)》。

　　2.建立机构。县卫生局成立“基层医疗卫生机构会计核算中心”和“药品采购、配送中心”，制定相关管理制度，采购必备办公设备和订制有关票据凭证。各乡镇宣传、广播电视部门要充分利用电视、广播、宣传栏等途径广泛新晃县基层医疗卫生机构综合配套改革的相关政策。县卫生局要组织开展培训，强化对基层医疗卫生机构工作人员的业务指导。

　　第三阶段：全面实施阶段

　　从2010年12月30日起，在全县23个乡镇卫生院、酒店塘工业园卫生院全面实施药品零差率销售、收支两条线管理、购买公共卫生服务、绩效考核、建立居民健康档案工作。

　　第四阶段：总结评估阶段

　　各基层医疗卫生机构全面总结改革试点工作的成绩和经验，县基层医疗卫生机构综合配套改革领导小组对基层医疗卫生机构改革试点工作推进情况进行全面检查、评估。

　　七、具体要求

　　(一)提高认识，加强领导。基层医疗卫生机构综合配套改革是转换基层医疗卫生机构运行机制的新举措，事关农村卫生事业的发展全局，各相关部门要充分认识到这项改革的重要性，切实加强领导，增强做好改革工作的责任感和使命感，扎实推进改革工作。

　　(二)因地制宜，开拓创新。在试点过程中，县卫生部门要积极探索，勇于创新，结合我县实际，制定切实可行的工作方案和实施细则，并抓好落实。

　　(三)规范管理，加强监督。基层医疗卫生机构要进一步完善各项管理、监督、考核机制。各部门要不定期对改革工作开展调查研究和监督检查，主动协调、解决改革中存在的困难和问题。